IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
2269/1990 r.g.l. promossa da Carini Luciano e Gualandi Gianna quali
esercenti la patria potesta' sul figlio minore Carini Fabio (avv.
Giorgio Sacco e dott. proc. Giovanna Buttazzo), contro il Ministero
dell'interno, contumace, e nella causa iscritta al n. 2629/1990
r.g.l. promossa da Pezzoli Franco e Orsi Francesca quali esercenti la
patria potesta' sul figlio minore Pezzoli Luca (avv. Giorgio Sacco e
dott. proc. Giovanna Buttazzo), contro il Ministero dell'interno,
contumace.
Oggetto: riconoscimento indennita' di accompagnamento.
Il pretore dott. Monaci Stefano a scioglimento della riserva
pronunciata in data 18 aprile 1991 ha emesso la seguente ordinanza:
1. - Con ricorso depositato il 27 giugno 1990, Carini Luciano e
Gualandi Gianna, in qualita' di rappresentanti legali del figlio
minore Carini Fabio, chiedevano, previa eventuale dichiarazione di
rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge 21 ottobre 1988,
n. 508, l'accertamento del diritto del minore alla concessione
dell'assegno di accompagnamento ai sensi dell'art. 17 della legge n.
118/1971, tra l'altro, anche per il periodo 1989-1990, con
conseguente condanna del Ministero dell'interno alla corresponsione
dello stesso, oltre agli interessi legali e alle spese di causa.
Esponevano i ricorrenti che nei confronti del figlio minore, affetto
da una serie di patologie tali da comportare difficolta' persistenti
allo svolgimento dei compiti e delle funzioni proprie dell sua eta',
e riconosciuto dalla competente commissione sanitaria non deambulante
in modo autonomo, sussistendo altresi' gli ulteriori requisiti di
legge, tra cui la frequentazione di un centro ambulatoriale, era
stata accertata la titolarita' del diritto all'assegno di
accompagnamento (nella seduta del 1º giugno 1983); che tale assegno
era stato corrisposto dal comitato provinciale di assistenza e
beneficenza pubblica, con decorrenza dal primo giorno del mese
successivo alla presentazione della domanda, sino a tutto l'anno
scolastico 1986-87; che successivamente l'erogazione dello stesso era
stata sospesa senza comunicazione dei motivi, che questi ultimi
probabilmente riposavano su un'errata interpretazione dell'art. 6
della legge n. 508/1988, il quale, abrogato l'art. 17 della legge n.
118/1971 che prevedeva l'assegno di accompagnamento a favore dei
minori non deambulanti, faceva pero' salve le domande dirette ad
ottenere la suddetta provvidenza presentate sino alla entrata in
vigore della medesima legge.
Sostenevano i ricorrenti che la domanda cui avrebbe fatto
riferimento l'art. 6, secondo comma, della legge n. 508/1988 era
quella iniziale, diretta all'accertamento del diritto alla
concessione dell'assegno, consistente in una "istanza in carta
libera, corredata da un certificato della direzione della scuola, del
corso o del centro, alla commissione sanitaria provinciale competente
per territorio" (art. 17, secondo comma, della legge n. 118/1971).
Infatti, poiche' la concessione dell'assegno era rinnovabile di
anno in anno, previa una semplice presentazione al competente
comitato locale di assistenza e beneficenza pubblica del certificato
di frequenza, in relazione agli anni successivi al primo (quello del
riconoscimento del diritto), non si sarebbe potuto parlare, secondo i
ricorrenti, di nuova domanda, trattandosi di una semplice
integrazione della domanda iniziale allo scopo di documentare la
permanenza di uno dei requisiti richiesti per la concessione
dell'assegno e di ottenere cosi' un rinnovo dello stesso d'ufficio.
La conseguenza di tale assunto, in costanza di una istanza
"originaria" presentata prima dell'entrata in vigore della legge n.
508/1988, era l'asserito diritto alla reiterazione della provvidenza
prevista dall'art. 17 della legge n. 118/1971 anche per l'annualita'
1989-1990, nonostante che l'istanza di rinnovo relativa a tale
periodo avesse data successiva all'entrata in vigore della
disposizione abrogatrice.
Infine i ricorrenti eccepivano l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 6 della stessa legge n. 503/1988, in quanto l'abrogazione
dell'art. 17 della legge n. 118/1971 eliminava l'unico beneficio,
l'assegno di accompagnamento appunto, previsto a favore dei minori
con persistenti difficolta' a svolgere i compiti e le funzioni della
loro eta', non utonomamente deambulanti, ma non totalmente invalidi,
onde facilitare agli stessi la frequentazione della scuola
dell'obbligo o di corsi di addestramento e di riabilitazione. In tale
abrogazione veniva ravvisata la violazione degli artt. 3 e 38, terzo
comma, della Costituzione.
Alla prima udienza veniva disposta la riunione al presente
procedimento di quello n. 2629/1990 r.g. lavoro, promosso da Pezzoli
Franco e Orsi Francesca nella loro qualita' di genitori del minore
Pezzoli Luca, nei confronti del Ministero dell'interno, dipendendo la
decisione di entrambe le cause dalla risoluzione delle medesime
questioni di diritto.
Alla successiva udienza del 18 aprile 1991 insistendo i ricorrenti
nella sollevata eccezione di incostituzionalita', il pretore si
riserva di decidere in ordine a tale questione.
Ai fini dell'eventuale rimessione degli atti alla Corte
costituzionale occorre verificare la sussistenza dei due requisiti
della non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, con riferimento alle norme indicate dai ricorrenti e
della rilevanza della stessa ai fini della decisione degli odierni
procedimenti.
2 a. - Ragioni di razionalita' metodologica suggeriscono di
verificate anzitutto la sussistenza del secondo requisito menzionato.
Si prospettano due diverse interpretazioni dell'art. 6 della legge
n. 508/1988, abrogativo dell'art. 17 della legge n. 118/1971, norma
questa ultima che ha introdotto l'istituto dell'assegno di
accompagnamento a favore degli invalidi civili minori, non
deambulanti ma non ricoverati a tempo pieno, che frequentino la
scuola dell'obbligo o corsi di addestramento o centri ambulatoriali.
L'adesione all'una o all'altra chiave di lettura condiziona
l'esito del giudizio circa la rilevanza della sollevata questione di
legittimita' costitzionale, in relazione agli odierni procedimenti.
Per l'interpretazione fornita dai ricorrenti il secondo comma del
predetto art. 6, che fa salve le domande presentate fino alla data di
entrata in vigore della legge n. 508/1988, non puo' che riferirsi
alle istanze "originarie" dirette ad ottenere la concessione del
beneficio in quanto i successivi inoltri annuali al comitato locale
di assistenza e beneficenza del certificato attestante la
frequentazione di un corso educativo di riabilitazione da parte del
minore gia' titolare di assegno di accompagnamento costituirebbero
mere integrazioni della domanda iniziale e risponderebbero ad un
semplice onere di allegazione circa la permanenza di uno dei
requisiti previsti per la concessione dell'assegno: il rinnovo non
avverrebbe su domanda, ma d'ufficio, con riferimento all'istanza
iniziale presentata la commissione sanitaria.
Il legislatore avrebbe abolito solamente la possibilita' di
concedere ex novo la provvidenza de quo per il futuro, facendo pero'
salve le concessioni gia' avvenute e quelle, passibili a loro volta
di rinnovo annuale "automatico" (nel senso gia' precisato), che
potrebbero effettuarsi sulla base di domande presentate prima
dell'entrata in vigore della legge n. 508/1988.
In base invece alla diversa interpretazione adottata in, concreto
dai competenti organi pubblici, non solo dovrebbe essere esclusa
qualsiasi nuova concessione per il futuro, ma anche nei casi nei
quali la concessione del beneficio era gia' stata disposta in
precedenza la conservazione degli effetti del riconoscimento, e
quindi la corresponsione dell'assegno, sarebbero limitate ai casi in
cui, alla data di entrata in vigore della legge n. 508/1988, fosse
gia' stata presentata apposita domanda per la reiterazione della
concessione.
Se si adottasse la prima interpretazione i minori, almeno
attualmente ed in relazione al contenuto delle domande presentate dai
genitori, non sarbbero pregiudicati dall'intervenuta abrogazione e
pertanto nella loro qualita' di titolari del relativo diritto
sostanziale potrebbero ottenere, in base al secondo comma del sopra
menzionato art. 6, l'assegno anche per l'annualita' 1989-1990.
Infatti dagli atti risulta che i rappresentanti legali dei due
minori hanno presentato le loro rispettive istanze quindi ben prima
della vigenza della norma abrogatrice.
Per la precisione il comitato provinciale di assistenza e
beneficenza pubblica ha disposto i rispettivi assegni di
accompagnamento, nella seduta del 27 maggio 1986 in favore del minore
Carini Fabio per il periodo dal 1º giugno 1983 al 30 settembre 1986 a
seguito di istanza presentata in data 4 maggio 1983 (doc. n. 2
allegato al fascicolo Carini), ed invece nella seduta del 9 settembre
1986 in favore del minore Pezzoli Luca per il periodo dal 1º novembre
1983 al 30 settembre 1986 a seguito di domanda presentata il 10
novembre 1983 (doc. n. 2 allegato al fascicolo Pezzoli).
Se si accedesse alla seconda interpretazione risulterebbe invece
evidente l'interesse a sollevare l'eccezione di illegittimita'
costituzionale del precitato art. 6, atteso che soltanto con
l'eliminazione dall'ordinamento giuridico dello stesso i ricorrenti,
pur avendo presentato istanza di rinnovo al comitato locale di
assistenza successivamente all'entrata in vigore della legge n.
508/1988, potrebbero ottenere quanto richiesto in ricorso, e cioe'
l'assegno di accompagnamento anche per il periodo 1989-1990.
E' da propendersi per la seconda interpretazione per i seguenti
rilievi.
Anzitutto non e' probabile che il legislatore, abolendo la
provvidenza per il futuro, abbia inteso conservarla a tutti coloro ai
quali sia gia' stato riconosciuto il diritto: appare piu' conforme
alle intenzioni del medesimo la eccezionale proroga dell'assegno per
una sola annualita', diretta a non frustrare il buon diritto di che,
avendo gia' presentato il certificato di frequenza documentate la
permanenza dei requisiti richiesti, non ha ragione di nutrire dubbi
circa il rinnovo della concessione.
In secondo luogo non convincono le osservazioni di parte
ricorrente circa la negazione della qualifica giuridica di domanda
alla presentazione del certificato di frequenza ai fini del rinnovo
annuale della concessione dell'assegno. In realta' non sembra possa
dubitarsi che, trattandosi di beneficio a prestazione periodica non
erogabile una tantum e rinnovabile di anno in anno, ed essendo la
reiterazione del provvedimento di conessione subordinata alla
valutazione della permanenza dei requisiti del richiedente, tale
rinnovo non puo' avvenire automaticamente e f'ufficio, ma presuppone
un'istanza di parte: nel caso di specie essa e' implicita nella
presentazione al comitato provinciale di assistenza e beneficienza
pubblica competente per territorio della documentazione attestante,
appunto, la permanenza dei requisiti legali.
Pertanto, ritenuta corretta l'interpretazione data alla norma
censurata dal resistente, non potendosi prescindere nel caso concreto
dall'applicazione della medesima, deve concludersi che la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge n. 508/1988 e'
pregiudiziale e quindi rilevante per la decisione dei presenti
procedimenti riuniti.
2 b. - Quanto al requisito della non manifesta infondatezza della
prospettata eccezione di illegittimita' costituzionale, esso deve
ritenersi sussistente con riferimento alla norma-parametro, indicata
dai ricorrenti, contenuta nel terzo comma dell'art. 38 della
Costituzione, che cosi' si esprime: "Gli inabili ed i minorati hanno
diritto all'educazione e all'avviamento professionale".
La nostra Carta fondamentale, propria di uno Stato sociale
improntato ai principi di solidarieta' socio-economica, impone
all'ordinamento la creazione degli strumenti idonei ad offrire a
tutti i cittadini un sistema di assistenza sociale tale da garantire
loro la "liberta' del bisogno" nel caso che, sprovvisti di mezzi di
sostentamento, si trovino in condizioni psico-isiche di
impossibilita' a procurarseli mediante il lavoro.
Poiche' il relativo onere e' addossato a carico dell'intera
collettivita' tale sistema assistenziale si differenzia da quello
previdenziale previsto a favore dei lavoratori, atteso che essi hanno
diritto alle prestazioni previdenziali per le esigenze di vita
verificatesi in occasione di eventi di oggettiva impossibilita' a
procurarsi i mezzi di sostentamento, sulla base della precedente
contribuzione ad un ente assicurativo. Anche nel caso che in futuro
venga compiutamente realizzato un sistema di sicurezza sociale che
riguardi indistintamente tutti i cittadini, le prestazioni erogate
dallo Stato, a differenza delle altre, difficilmente potrebbero
essere del tutto disancorate da un collegamento tra di esse e
l'effettiva produzione di reddito nazionale nel quel trovano il
proprio finanziamento.
Comunque, allo stato attuale, i doveri di solidarieta' espressi
dalla Corte costituzionale impongono che la collettivita' fornisca
agli inabili e invalidi, oltre ai mezzi di sostentamento, anche
strutture e provvidenze atte ad assicurare loro educazione ed
avviamento professionale e cioe' gli strumenti per garantire ad essi,
da un lato, il maggior grado possibile di sviluppo della personalita'
e dall'altro un adeguato inserimento nel campo lavorativo, atteso che
il lavoro si pone non solo come valore-mezzo (nella sua funzione
sostentatrice), ma anche come valore-fine, in qualita' di principale
fondamento della dignita' e realizzazione umana. Cio' anche
nell'ottica del superamento degli ostacoli che impediscono a tali
cittadini la effettiva partecipazione all'organizzazione socio-
economica e politica del Paese.
E' pacificamente riconosciuto che l'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, relativo alla materia previdenziale, ha una portata
immediatamente precettiva inter parter: non si tratta di una norma
programmatica che impoga allo Stato un dovere di attivarsi, ma di un
precetto che crea in capo ai destinatari finali diritti soggettivi
perfetti.
Probabilmente invice in tema di assistenza, dati anche gli ampi
spazi di discrezionalita' lasciati al legislatore ordinario per
provvedere ai suoi compiti, gli interessati possono vantare non una
pretesa dal contenuto precisamente determinato, ma un legittimo
interesse al rispetto e all'attuazione delle direttive
costituzionali.
La situazione si prospetta pero' diversa allorche' l'ordinamento
abbia gia' dato concreta realizzazione al programma assistenziale,
evidenziandosi in tal caso una pretesa perfetta nei suoi elementi
costitutivi in capo ai destinatari degli interventi, i quali potranno
beneficiare degli stessi in seguito all'esito positivo della mera
verifica circa il loro possesso dei requisiti legali da parte dei
competenti organi.
Le leggi attuative del precetto costituzionale, in quanto
manifestazione, in un certo momento storico, delle valutazioni
discrezionali del legislatore in ordine alla gerarchia dei valori
espressi dall'ordinamento e alla distribuzione delle risorse
finanziarie e disponibili, non possono essere censurate alla luce di
criteri di congruita' ed adeguatezza degli interventi.
Sembra prestarsi ad essere censurate invece una legge successiva
che non si limiti a modificare e magari a circoscrivere la portata
dei benefici assistenziali gia' concessi, ma revochi gli stessi senza
prevedere interventi sostitutivi. In questo caso, infatti, la
disposizione legislativa abrogatrice si pone in contrasto con un
precetto costituzionale gia' attuato e concretizzato, andando cosi'
ad incidere negativamente su interessi attuali, riconosciuti come
meritevoli di tutela giuridica.
Nel caso di specie l'art. 6 della legge n. 508/1988 ha abrogato
l'art. 17 della legge n. 118/1971 ed ha quindi soppresso l'istituto
dell'assegno di accompagnamento a favore dei minori non deambulanti
non completamente invalidi, che costituiva un modesto beneficio per
agevolare la concreta realizzazione di quei diritti all'istruzione ed
all'avviamento professionale individuati dall'art. 38, terzo comma,
della Costituzione in capo agli inabili e minorati e cio' senza
prevedere provvidenze equipollenti. E' vero che la stessa legge fa
salvo, con modifiche, l'istituto dell'indennita' di
accompagnamento,ma essa, da un lato, e' riconosciuta solamente a
favore dei non deambulanti colpiti da inabilita' assoluta e,
dall'altro, risponde a diverse finalita' ed in particolare a quelle
indicate dall'art. 38, primo comma.
Lo stesso legislatore, rendendosi evidentemente conto
dell'ingiustificata mancanza di provvidenze a favore di quei soggetti
nei cui confronti, date la invalidita' non completa e la giovane
eta', l'esigenza di valorizzare ogni possibilita' di reinserimento
sociale deve prevalere sull'ottica assistenziale pura e semplice, ha
introdotto con la legge n. 289 dell'11 ottobre 1990 un'indennita' di
frequenza per i minori non totalmente invalidi (argomento dall'art. 3
che sancisce l'incompatibilita' tra tale indennita' e quella di
accompagnamento), per il ricorso a trattamenti riabilitativi o
terapeutici (art. 1, punto 1) e per la frequentazione di scuole o di
centri di formazione o di addestramenti professionali finalizzati al
reinserimento sociale dei soggetti stessi (art. 1, punto 3). Questo
nuovo istituto dell'indennita' di frequenza risulta in realta'
sostanzialmente equivalente, pur con qualche variante, all'abrogato
assegno di accompagnamento.
Risoltosi ormai il problema per il futuro, non perde di interesse
per i ricorrenti la sollevata questione di legittimita'
costituzionale, con riferimento al periodo temporale durante il quale
il beneficio per cui e' causa e' stato revocato.
3. - Concludendo, si deve ritenere non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge 21
novembre 1988, n. 508.
Tale questione, inoltre, appare rilevante ai fini della decisione
del presente giudizio.
Il parametro costituzionale alla luce del quale valutare la
legittimita' della precitata disposizione, e' costituito, in
conformita' ed in accoglimento della domanda dei ricorrenti, dalla
norma prevista dall'art. 38, terzo comma, della Costituzione.
Non si ravvisano invece profili di illegittimita' per contrasto
con l'art. 3 della Carta fondamentale e percio', in rigetto della
domanda dei ricorrenti limitatamente a tale punto, si ritiene
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
del predetto art. 6 con riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Pertanto, tutto cio' ritenuto, si solleva dinnanzi alla Corte
costituzionale, ai sensi degli artt. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge 21
novembre 1988, n. 508, per contrasto con l'art. 38, terzo comma,
della Costituzione.
Il giudizio deve essere interrotto in questa sede, con immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ai sensi dell'art.
23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, va disposto che
la presente ordinanza venga, a cura della cancelleria, notificata al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti costituite e
comunicata ai Presidenti delle due Camere al Parlamento.